打赢化解产能过剩攻坚战
编者按：近年，我国部分行业产能过剩愈演愈烈，虽然国家出台强制性措施淘汰落后，但过剩在传统行业还未根本扭转，又在新兴产业中现出踪影。与此同时，决定我国未来竞争力的技术创新和高端产业投入不足，国民经济整体实力亟待提升。如何走出这一困局，我们约请四位专家深度解读，以坚定信心，形成共识，矢志不移打好化解产能过剩的攻坚战。
提高认识是化解产能过剩的第一步
■国务院发展研究中心研究员 冯 飞
受国内外各种因素影响，我国不少行业供过于求矛盾加剧，成为经济运行中的突出问题。但人们对产能过剩的认识仍存分歧。一些人认为，市场经济中必然存在产能过剩，*府没有必要过于关注，特别是从以往的教训看，也没有找到好的治理方法。
我们认为，产生分歧的主要原因是，对产能过剩没有普遍认同的判断依据。通常，人们以产能利用率为评判标准，认为如果这一比率低于75%—80%的国际通行标准，就出现了严重产能过剩。事实上，国际上更加通行的做法是从影响和危害的角度加以判断，市场经济和充分竞争条件下产能过剩固然是常态，但如果造成了行业经营效益普遍大幅下降甚至亏损，企业大范围难于盈利、积累能力和技术进步受严重影响，就出现了绝对意义上的产能过剩。因此，判断严重产能过剩，其危害程度是最重要的依据，产能利用率标准是从危害程度倒推出来的经验数据，并且随国家和行业不同而存在差异；产能利用率不是惟一标准，但有先行指标含义，具有预警作用。
从危害角度判断当前我国产能过剩程度，有两种情况需要高度重视。一是因我国竞争性行业中同类企业数量过多过散，产业集中低，且竞争手段单一，主要依赖价格竞争，严重缺乏技术、品牌、质量等竞争手段。在这样的情况下，即使我国产能利用率按国际标准衡量仍处于合理区间，也会存在产能过剩问题，何况当前许多行业产能利用率已低于国际标准，其带来的危害极为严重。二是我们缺乏基于市场的产能过剩矫正机制。市场优胜劣汰的竞争机制具有矫正产能过剩的自然功能，而我国职能部门特别是地方*府以行*手段推动产业发展，加之企业转型升级能力不足，使得市场矫正机制难以很快形成，这就使产能过剩及其危害持续的时间更长。
从总体上看，严重产能过剩会带来和加大系统性区域性风险，具体体现在相关行业、宏观经济、金融领域、社会稳定四个方面。
从相关行业看，经济效益急剧下降，企业亏损面明显扩大。2012年上半年，重点统计钢铁企业累计实现利润同比减幅达95.81%，销售利润率由上年同期的3.06%降到仅有0.13%，累计亏损面37.5%。由于严重亏损，企业无力进行技术创新和产业升级，这就必然使得亟待转型升级的传统产业遭受长期性伤害。像太阳能光伏发电设备、风力发电设备、LED照明等新兴产业，过快出现产能过剩，严重打击了社会投资的信心。
从宏观经济看，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、造船等产业曾是拉动我国经济高增长的重要行业，这些行业的产能过剩导致其拉动力明显减弱，亟须我国转换经济增长的动力机制。另外，严重产能过剩还导致产品价格急剧下降，产品附加值降低，恶化了经济发展的质量和效益。
从金融风险看，要注意两个特点：其一，绝大多数产能过剩行业都属资本密集型，前几年大规模集中投资意味着现在处于大规模集中还贷期；其二，与前几轮产能过剩情况相比，企业的资金来源渠道更加复杂，通过影子银行等获得资金的数额不可低估，从而加大了债权人的复杂性。这两个特点使得金融在债务规模和复杂性方面的风险加大。此次严重产能过剩的最大风险莫过于金融领域，正在形成我国经济风险的汇集点。
从社会稳定看，去产能化是此次处置产能过剩的不二选择，一些企业的关闭破产必然造成职工的下岗。解决好关闭破产企业职工的再就业应作为托底社会*策的重要组成部分。此外，严重过剩行业企业较集中的聚集地，区域性社会不稳定风险加大，需要采取更有针对性的*策措施，防止局部性产能过剩问题引发全局性的*治经济风险。
解析根本动因才能找到化解之道
■清华大学技术创新研究中心研究员 高旭东
一般说来，产能过剩需要同时具备四个特点：一是价格竞争异常激烈，导致企业亏损成为行业内的普遍现象；二是普遍性的企业亏损持续相当长时间，对企业资产造成严重侵蚀；三是短期内不存在市场需求增长、价格竞争减弱、企业亏损降低的机会；四是企业面临重大退出壁垒，难以采取主动行动调减产能。从这个意义上说，成熟的市场经济条件下，产能过剩是不多见的，因为企业为了生存，必须对持续的亏损做出反应。因此，在实际中，只有当市场机制出现重大障碍而无法正常运转时，才有可能出现严重的产能过剩。
上述特点说明，生产能力大于需求是市场经济的常态。比如，企业预测到未来需求会增长，为抢占先机，会超前建设生产能力。又如，市场需求时高时低，企业一般会高于市场需求准备生产能力，在需求强劲时不会因生产能力不足而处于被动地位，但在需求疲软时可能会出现过剩。再如，在比较成熟的市场上，可能会出现寡头竞争局面，为对潜在进入者形成威慑，大企业也会建设大于实际需求的生产能力。还有一种情况是，对行业整体而言，各种产品生产能力的总和大于这些产品需求的总和，很可能掩盖了结构性矛盾。如我国当前的钢铁市场，高端产品实际上供不应求，呈现出结构性过剩特征。
当前，产能过剩有其客观原因。在我国经济高速增长的30多年里，增速超出预期已成常态，企业通常对未来抱有乐观预期，习惯于增加产能而不是减少产能。在高增长诱导下，不少企业过高估计自身能力，认为可以比竞争对手更好地应对产能过剩挑战，也缺乏减少产能的动力。通常，在产能过剩已经形成的情况下，企业主动调整发展方向是最佳选择。但是，很多企业缺乏长远规划，缺乏必要的转型能力和资源，只能在产能过剩困境中挣扎。特别是在产能过剩情况下，企业一般都不愿意率先调减产能，因为这样做的结果很可能是“损己利人”，自己做出了牺牲，别的企业却可以搭便车。
尽管形成产能过剩的因素多种多样，但起根本性作用的是由*府干预引起的市场竞争不足。长期以来，*府的各种支持，如低价供应土地等生产要素、税收减免、财*补贴，人为地降低了企业的经营成本，使企业低估真实的生产成本而高估其盈利能力和生存能力，从而缺乏主动降低产能的压力和动力。有些企业甚至认为，*府会出来买单，无需担心真正的破产倒闭。在多元化经营情况下，不少企业还可以“以丰补歉”， 更难以下决心退出过剩行业。
现阶段，我国社会主义市场经济仍不成熟，产能过剩的形成机制十分复杂。因此，化解产能过剩仅靠部门与地区单打独斗很难奏效，必须在理顺中央与地方、*府与企业关系基础上，采取综合配套措施，既解决已经形成的过剩，又防止出现新的过剩。
首先，强化过剩行业企业调减产能的压力。在产能过剩已形成的情况下，这是主要方法。一方面，逐步调整、减少乃至取消各级*府的不合理支持，使企业盈利或亏损真实反映其经营能力和市场需求，增强企业的生存竞争压力。另一方面，以促进技术创新为目标，从环境污染、能源消耗、技术标准等方面提高准入门槛，主要通过竞争性手段淘汰落后。
其次，调动过剩行业企业调减产能的积极性。企业之间的兼并收购是解决产能过剩的重要机制。为使这一机制充分发挥作用，最重要的是要约束住地方*府之手，不干预企业并购行为，通过市场竞争优化资源配置。同时，要更好发挥*府作用，既要对主动调减生产能力的企业提供一些实质性支持，更要鼓励产能过剩行业企业发展新业务，打破谁先调减生产能力谁吃亏的僵局，提高企业主动调减生产能力的积极性。
再次，不回避化解产能过剩中出现的企业破产问题。企业破产不可避免地会带来失业等问题，在这种情况下，*府应该做的，不是不允许企业破产，或以高成本维持低效企业，而是切实解决好社会保障问题，为失业人员提供必要的社会保障，并积极帮助他们在新的行业和企业中实现再就业。
化解产能过剩更要注重供给管理
■中国社会科学院经济学部研究员
张晓晶
对于产能过剩，长期以来主要是从需求管理来理解的，其治理方法也是通过扩大总需求来吸纳过剩产能。这一思路很直接，也有其合理之处，但不能从根子上解决问题。特别是，通过扩大需求或许暂时缓解了当前的产能过剩，但可能会导致新一轮的产能过剩。因此，亟待转变治理产能过剩思路，从供给面来寻找途径更为关键。
2013年前三季度的数据显示，我国规模以上工业产能利用率为79.6%，个别行业产能利用率甚至只有50%左右。有观点认为，这种供大于求是因为需求不足。从当前国际金融危机仍在蔓延，外部需求和国内需求都不振来看，这种说法不无道理。但在中国经济增长出现结构性减速，潜在增长率下一个台阶的情况下，期待总需求还能有两位数的增长已不现实。各种测算表明，未来一段时期，我国经济增长新常态是将总需求增长维持在7%—8%之间。这意味着，通过需求扩张来吸收消化过剩产能的余地很小，转向供给面管理才能见效。
产能过剩是市场经济中的常见现象，但当前我国产能过剩涉及范围之大、持续时间之长、问题之严重，却主要是和基于体制效率的供给面因素密切关系，更直接地是和*府干预过多相关。尤其是，地方*府间为获取产业优惠*策的竞争，导致结构同质化，形成大量产能过剩。本世纪初以来，各地争相上马钢铁、水泥、电解铝等重化工业项目，导致这些行业反复出现产能过剩。近年，光伏、风能等又成为各地热捧的朝阳产业，致使这些行业也出现过剩产能。另外，从这两年出台的国家级战略规划看，虽强调要发挥各区域优势发展特色产业，但产业发展方向仍存雷同。例如，汽车、钢铁、石化等传统产业，新能源、新材料、节能环保等新兴产业，金融、现代物流、文化创意等现代服务业，被大多数规划列为发展重点。
*府干预意味着*府要对经济风险兜底，导致企业存在道德风险，出现不计成本盲目扩张的现象。这实际上是软预算的老毛病。有人说，重复建设在市场经济中属正常现象，但在真正的市场经济中，盲目投资、重复建设造成的损失是由企业自己来买单的。而在中国目前的情况下，造成的损失可能最终主要由*府来买单，原因就在于这种扩张冲动主要来自于*府的鼓励或诱导。本轮产能过剩大部分是投资品产能过剩，大都是由*府驱动或扶持的。民营企业在本轮产能过剩中推波助澜，也是由于地方*府以行*方式推动产能增长，以廉价供地和财*资助等方式干预市场，引发部分行业过度投资。有研究表明，当前产能过剩较严重的地方，正是*策倾斜区域和扶持性产业。
注重供给管理，一方面，要减少*府干预，使市场在资源配置中起决定性作用。*府不合理的干预主要表现在对产业发展进行指导，选择市场中的赢家进行扶持。尽管我们并不否定产业*策的作用，但*府掌握和处理信息的能力是有限的，今后应更多依靠市场来发现和选择赢家。也就是说，要慎用产业*策，减少和慎用审批管理，同时管住地方*府的投资冲动，不要鼓励发展什么产业就搞土地零地价、税收优惠、电价优惠等*策，这会扭曲市场，推动投资的潮涌现象，易于形成产能过剩。
另一方面，要加快推进结构调整，靠创新引领产业升级。目前我国经济运行中，在部分传统行业和新兴产业出现产能过剩的同时，高端服务业及高新技术领域存在严重供给不足，突出反映了经济中存在的结构性问题。因此，化解产能过剩，需要结构调整和创新驱动并举。结构调整涉及对存量资本进行优化配置，具体说就是在企业重组并购中充分发挥资本市场的作用，由资本市场而不是行*干预来调整产能。由于大量产能过剩是因为低水平的重复建设，惟有通过创新驱动产业升级，才能冲出低端过剩的重围，闯出新天地。
此外，这次产能过剩是全球现象，治理过程要有全球视野。当前，第三次工业革命初露端倪，服务贸易迅速推进，国际产业分工格局悄然变化。只有在未来全球经济发展格局中寻找我国产业生存空间，才能在为我国过剩产能找到出口的同时，准确定位未来产业发展方向，避免出现新的过剩。
闯出化解钢铁业产能过剩的新路
■冶金工业规划研究院院长 李新创
目前我国钢铁企业普遍经营困难。2013年上半年钢铁行业亏损面40.3%，钢铁主业几乎全面亏损，平均资产负债率近70%，亏损企业资产额合计1.44万亿元，负债额合计1.06万亿元。尽管如此，近年来钢铁行业投资仍保持在高位，目前在建、设计和规划的炼钢、炼铁产能分别为0.7亿吨和1.1亿吨，如全部投产，届时我国炼钢、炼铁产能将分别达到10.4亿吨和10.1亿吨。如不采取有效措施予以制约，钢铁产能过剩将加速发酵甚至集中爆发，引发严重的系统性风险。因此，化解产能过剩是解决当前我国钢铁产业诸多深层次问题的关键。
按照中央的指导方针，结合钢铁产业现状，落实“四个一批”是化解产能过剩的关键。
突出“消化一批”是化解钢铁业产能过剩的重点。我国钢材消费档次总体偏低。因此，加快钢材消费升级，扩大市场需求，既能有效化解钢铁业产能过剩，又能推进下游产业转型升级。特别是大力发展钢结构建筑，在带动中厚板、热轧卷板、H型钢等钢材消费的同时，能够提高建筑建设标准。此外，要加强钢铁与建筑、船舶、机械、汽车、电力的合作，共同推动钢材生产标准和用钢设计规范升级。
强化“整合一批”是化解钢铁业产能过剩的有效路径。当前，我国钢铁企业亟待整合，但前提是要改善市场条件，发挥市场在资源配置中的决定性作用。为此，要建立国家级重组交易平台及信息库，积极推动企业实施减量或等量兼并重组；优化重组环境，鼓励金融机构、咨询单位和各类企业广泛参与，为重组提供全方位、全流程、一站式服务；加强过程监管，改进统计、税收、考核、评价体系，避免国有资产流失。
加快“淘汰一批”是化解钢铁业产能过剩的重要手段。近期，环保部通报，华北地区近70%的钢铁企业环保不达标。因此，要强化环保、能耗、质量和安全监管，严格执行差别电价、惩罚性电价措施，形成加快淘汰落后的社会环境和*策环境。加快以节能环保约束来淘汰落后产能，制定年度减量压缩计划并落实到地方，未完成任务的实施行*问责。加大财*奖励力度，建立退出产能指标交易机制，引导落后产能有序退出。
推动“转移一批”是化解钢铁业产能过剩的战略安排。我国钢铁业产能过剩，但技术并不过时。因此，要紧抓丝绸之路经济带建设、中国东盟自由贸易区建设、中非合作等发展机遇，构建对外投资融资综合服务平台，结合援建、贷款、建设境外生产基地等，转移部分钢铁产能，促进企业国际化经营。此外，要通过企业承建国外大型工程，带动钢材直接出口；支持机电产品出口，拉动钢材间接出口；鼓励钢铁企业与造船等下游企业合作，建立企业战略联盟，协同走出去发展。
化解钢铁行业产能过剩涉及利益格局调整，关系到财税、投资等体制问题和历史遗留问题，必须循序渐进。一方面，要处理好历史遗留问题，重点是清理整顿违规项目，加强企业生产经营规范和运营监管，在淘汰落后的同时，着力防范系统性风险。另一方面，要解决好就业、养老、医疗等相关人员的社会保障问题，既要立足大局、着眼长远，又要考虑企业、地方的承受力，稳扎稳打、有序推进结构调整和转型发展，努力将社会风险降至最低。
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